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Luiz Carlos da Silveira Fontes Universidade Federal de Sergipe – Coordenador da Câmara Consultiva Regional do Baixo São Francisco/CBHSF
ABSTRACT Palavras-chave: Bacia Hidrográfica, Rio São Francisco, transposição INTRODUÇÃO A Bacia do Rio São Francisco tem entre suas principais características a presença de múltiplas formas de uso dos recursos hídricos que competem entre si e com as necessidades ecológicas. Isso representa um grande desafio e exige uma análise do conjunto para que se possa planejar adequadamente sua gestão e permitir a negociação dos conflitos pelo uso da água. Um passo importante neste sentido foi dado com a aprovação do primeiro Plano de Recursos Hídricos da Bacia que contém a primeira fase do pacto de gestão das águas da bacia. No texto a seguir é apresentada uma síntese deste Plano acrescida das contribuições e críticas do autor. O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como princípio a adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e se organiza estruturalmente tendo na sua base os Comitês de Bacias Hidrográficas e Agências de Águas estaduais e federais. Caracterização Geral da BaciaA Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco, com área de drenagem de 638.576 km² (8% do território nacional), abrange 503 municípios (e parte do Distrito Federal) e sete unidades da Federação: Bahia, Minas Gerais, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Goiás e Distrito Federal (Fig. 1). O trecho principal do Rio São Francisco possui 2.696 km de extensão e a Bacia está dividida em quatro regiões fisiográficas, Alto, Médio, Submédio e Baixo São Francisco.
Síntese do Diagnóstico da Bacia As dimensões e a complexidade da Bacia Hidrográfica do
Rio São Francisco, evidenciam a importância da implementação na Bacia
de um modelo de gestão de recursos hídricos alicerçado na descentralização,
participação, integração e negociação. A atuação desarticulada e setorial
dos inúmeros organismos envolvidos com o desenvolvimento da bacia,
e a dominialidade múltipla dos recursos hídricos (sete Unidades Federadas
e a União), reforçam a necessidade de
A construção do Plano de Recursos Hídricos da Bacia A elaboração do Plano, em um prazo recorde de 9 meses, foi permeada pela participação pública, em todos os níveis: logrou-se a descentralização dos debates e das decisões, levando-os a todas as instâncias e atores que tinham contribuições a oferecer. Um extenso processo foi empreendido para debater exaustivamente as propostas do Plano e mobilizou cerca de 15.000 pessoas em rodadas de audiências públicas, realizadas no Alto, Médio, Sub-médio e Baixo São Francisco. O Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio São Francisco foi instituído por Decreto Presidencial em 05 junho 2001, e instalado em dezembro de 2002. Sua atuação efetiva teve inicio em maio de 2003, com a eleição da sua primeira diretoria. O Comitê é
Figura 1. Divisão político-administrativa da bacia. formado por representantes de todas as unidades da federação da bacia, incluindo-se o segmento usuários de águas, a sociedade civil organizada e o poder público (federal, estadual e municipal).
Os usos múltiplos das Águas, degradação ambiental e conflitos A Bacia do Rio São Francisco tem como uma de suas principais características a presença de todos os tipos de usos dos recursos hídricos, o que representa um grande desafio para compatibilizar usos e conflitos associados aos recursos hídricos e exige uma análise do conjunto para que se possa planejar adequadamente sua gestão. Apesar de a disponibilidade hídrica atender aos usos
múltiplos atuais quando se considera o conjunto da bacia, a sua distribuição
irregular entre as bacias afluentes, a degradação da qualidade da
água, o predomínio de um tipo de uso sobre outros, O primeiro grande desafio a vencer é a definição da vazão máxima que pode ser retirada do rio para os chamados usos consuntivos, portanto, a vazão a ser distribuída posteriormente entre as diversas regiões da bacia, o que pressupõe determinar quanto da vazão deve permanecer no rio para atendimento aos demais usos não consuntivos e as necessidades ambientais. Como estas definições exigem uma ampla negociação entre todos os atores envolvidos e entre e as unidades da federação que compõem a bacia, uma vez que resultará em auto-limitações para todas as partes envolvidas visando manter a sustentabilidade do rio e a conciliação entre usos consuntivos e não consuntivos, trata-se na realidade de se estabelecer a primeira etapa do Pacto de Gestão das Águas da Bacia. Esta etapa foi alcançada pelo Comitê da Bacia durante o processo de elaboração do Plano de Bacia. Nas Consultas Públicas, particularmente no Baixo São Francisco, emanou a reivindicação de que a determinação da vazão que poderia ser retirada do rio para os usos consuntivos (vazão alocável), deveria ser precedida pela pactuação em torno das vazões remanescentes na foz, e não apenas de uma vazão mínima, como forma de garantir a sustentabilidade ambiental do rio, a manutenção dos ecossistemas associado, a dinâmica ambiental na foz e a compatibilização com os usos não consuntivos, entre eles o compromisso de geração de energia elétrica para o nordeste, a pesca e a navegação. Na fase de elaboração do Plano, as Câmaras Técnicas do Comitê atenderam a estes anseios, optando por primeiro definir as vazões remanescentes da foz. Assim, foi estabelecido a vazão média anual de 1.500 m3/s como vazão remanescente na foz do Rio São Francisco, valor que também abre a possibilidade de se viabilizar um regime sazonal de vazões e não apenas um regime uniforme durante o ano, uma antiga reivindicação da região visando mitigar os impactos causados pelas grandes barragens na biodiversidade e no equilíbrio da dinâmica ambiental. Esta vazão remanescente também significa também que 80% das águas do Rio São Francisco ficam reservadas para a geração de energia elétrica para o Nordeste, já que a água que chega cotidianamente à foz, é aquela que passa antes pelas turbinas das usinas hidrelétricas. As vazões remanescentes nos rios devem ser superiores às vazões mínimas necessárias para manutenção da biota aquática. Assim, na ausência de estudos específicos para definição da vazão ecológica em rios do porte e das mesmas condições geoambientais, o Plano adotou, provisoriamente, a vazão média diária 1.300 m3/s como vazão mínima ecológica na foz, determinando que a mesma não pode vir a ser praticada de forma contínua. Este valor correspondente à restrição mínima das vazões efluentes na barragem de Xingó, atualmente já praticada pela CHESF por determinação do IBAMA, até que se proceda à revisão ou confirmação deste valor na próxima edição do Plano. Se esta vazão fosse aplicada continuamente provocaria o agravamento dos problemas ambientais e implicaria uma considerável redução na geração de energia elétrica O Plano indicou como prioridade de toda a bacia, o desenvolvimento imediato de estudos para a busca do conhecimento não só sobre a vazão mínima ecológica, mas também sobre a possibilidade do estabelecimento de um regime de vazões ecológicas que possibilite variações sazonais de vazões e de estratégias de manutenção do fluxo de nutrientes, de montante para jusante, afetado pelos grandes barramentos hidrelétricos.
Vazão alocável vs. atendimento às demandas futurasAs vazões alocadas devem atender aos consumos atuais e futuros na Bacia. É conveniente que o valor alocado para usos consuntivos exceda os consumos previstos, sinalizando a limitação dos recursos hídricos disponíveis e induzindo o uso racional. Por esse motivo é necessário cotejar a vazão máxima alocável (360 m3/s) com as previsões de demandas futuras. Neste item apresenta-se uma discussão sobre a alocação global da água, considerando o balanço hídrico entre a vazão máxima alocável, de 360 m3/s, as demandas referentes às outorgas existentes, aos cenários de consumo e as demandas potenciais. O contexto apresentado nos itens a seguir aponta situações contraditórias: por um lado demonstra grande folga quando se analisa a questão sob a ótica do consumo efetivo até 2013, mas a longo prazo, indica que não haverá água disponível, sem criação de novos e intensos conflitos, para atender as áreas irrigáveis potencias da bacia. Por outro lado, sob a ótica dos consumos outorgados, verifica-se que praticamente atingiu-se vazão alocável. Vazão alocável e o atendimento à demanda representada pelas outorgas já concedidas Os consumos referentes às outorgas já emitidas
na bacia, com base nas vazões máximas de captação totalizam 582 m³/s
nos rios perenes da Bacia, que, traduzidos em consumo outorgado, foram
estimados em 335 m³/s. Os estudos técnicos de apoio ao Plano apresentam como consumo atual 90,9 m3/s, o que representa
aproximadamente apenas 27% do consumo outorgado. Ressalte-se que o total dos consumos outorgados (335 m3/s) corresponde a 93% da vazão alocável total (360 m3/s), ou seja, considerando-se as outorgas já concedidas tem-se um saldo de disponibilidade hídrica de apenas 25 m3/s para o atendimento de novas outorgas. Analisando a questão sob o ângulo legal verifica-se que as outorgas concedidas representam direitos assegurados até o presente momento. Portanto, os consumos outorgados e ainda não utilizados estão comprometidos legalmente e não podem ser considerados como disponível para uso imediato, até que uma revisão das outorgas seja efetivada. Assim, de acordo com o Plano, a consideração de qualquer uso futuro de maior monta dependeria de uma revisão das outorgas já concedidas. As prioridades de usos das águas e alocação para usos externos à Bacia A alocação de água tem por objetivo principal a garantia de fornecimento de água aos atuais e futuros usuários de recursos hídricos. Note-se que quando a sociedade de uma bacia hidrográfica abre mão de vazões que hoje lhes são aparentemente superavitárias, representa se privar, em verdade, de potenciais para o seu desenvolvimento econômico futuro, e por isso não deve ser uma decisão que seja tomada sem a mais profunda avaliação. Além disso, a retirada de vazões para usos externos, se mal conduzida, pode representar o comprometimento da busca de soluções para a compatibilização entre os usos de interesses dos diversos segmentos usuários, as unidades da federação e a proteção da biodiversidade, comprometendo a sustentabilidade hidroambiental da bacia. Não raro, conduz a um acirramento de conflitos entre as bacias doadoras e receptoras. Desta forma, a análise das questões envolvidas nas demandas por retiradas de água para territórios externos à Bacia deve ser considerada uma questão que diz respeito à toda à bacia e não apenas ao ponto em que ocorre a captação. Além de possíveis impactos ambientais, o valor captado pode afetar as bases de negociação e o equilíbrio que se busca no planejamento da alocação dos usos e, em especial, das águas ao longo da bacia. A legislação brasileira de recursos hídricos estabelece que a definição das prioridades de usos das águas de uma Bacia Hidrográfica deve ser definida nos seus Planos de Recursos Hídricos e que toda concessão de outorga estará condicionada a estas prioridades, o que inclui também aquelas destinadas aos usos externos à Bacia.
Transposições: impactos na bacia e a decisão
sobre usos externos As análises precedentes acerca das situações quanto à alocação de água, subsidiaram as decisões do Comitê sobre as prioridades de usos e, especificamente, sobre as demandas de transposições, podendo ser assim sintetizadas: A disponibilidade de água alocável na Bacia não é suficiente para atender toda a demanda representada pelas terras potencialmente irrigáveis na bacia, situadas à pequena distância e altura das fontes de água, cujo aproveitamento depende basicamente da decisão do Poder Público em promover um amplo programa de investimentos. Estima-se que tal disponibilidade estará esgotada em 2035. Desta forma, a transposição para o Nordeste Setentrional não estará se utilizando de “sobras” de água, mas competirá com os usos internos, com o agravante de limitar as possibilidades de crescimento econômico da bacia baseado na água como insumo produtivo, pois antecipará a previsão de esgotamento da vazão alocável já para 2030. Como o valor alocável global 360 m3/s ainda não passou por um processo de repartição entre os trechos do Rio São Francisco, qualquer retirada afeta todos os Estados da bacia, vez que diminui o valor que será utilizado no processo de negociação da alocação espacial, significando ou uma redução de 18% na cota de cada Estado ou que Pernambuco cederá a quase totalidade de sua cota para os Eixos Norte e Leste. Este quadro significaria acrescentar enormes dificuldades ao já difícil desafio de se obter a pactuação em torno da alocação espacial. Legalmente, enquanto não se procede ao processo de revisão negociada das outorgas, a bacia só dispõe de pequena folga de 25 m³/s no valor outorgável para todos os novos projetos (de acordo com levantamento realizado no ano de 2003). Desta forma, este saldo deve ser aplicado prioritariamente em projetos internos à bacia, sendo obviamente desaconselhável a aprovação de qualquer novo grande projeto até a regularização desta situação. Diante dessas considerações, o Comitê, em reunião realizada em 27
de outubro de 2004, em Salvador-Bahia, incorporou no Plano da Bacia
a decisão de que a prioridade da utilização das águas da bacia hidrográfica do Rio São Francisco são os usos internos, admitindo-se transposições
apenas O Plano ainda especifica que a definição dos valores a serem outorgados para transposições deverá tomar por base as reais necessidades hídricas das bacias hidrográficas receptoras, descontando-se os valores de vazão já utilizados para a finalidade de consumo humano e dessedentação animal e a clara comprovação de indisponibilidade hídrica regional para atendimento da demanda apresentada.
A decisão do Comitê e a imposição do projeto de transposição O atual projeto de transposição para o Nordeste Setentrional não atende às exigências do Plano, uma vez que destina a maior parte das águas do Eixo Norte para uso econômico na irrigação, em especial para fruticultura irrigada no litoral do Ceará e Rio Grande do Norte e para criação de camarões no litoral do Rio Grande do Norte, de acordo com informações obtidas no EIA-RIMA do Projeto. Apenas uma parcela secundária da vazão a ser transposta, de 26 m3/s, é oficialmente destinada ao consumo humano e dessedentação animal, mas, mesmo esta parcela, não corresponde à realidade, tendo sido superdimensionada, conforme revela as analises procedidas pela SBPC e pelo Banco Mundial. Note-se que esta vazão seria suficiente para abastecer integralmente cerca de 14 milhões de pessoas que não dispusessem de nenhuma fonte local, o que não é o caso da população do NE Setentrional e muito menos a de Fortaleza, incluída entre os beneficiários e que dispõe de suprimento de água assegurada pelo menos nos próximos 30 anos. O não atendimento ao Plano deveria significar a não concessão da outorga para o projeto, vez que a Lei 9.433 estabelece que toda outorga está condicionada às prioridades estabelecidas nos Planos de Bacia. O Governo Federal, entretanto, decidiu por ações de imposição do Projeto de Transposição, mesmo que às custas do atropelo da lei.
A transposição para o Nordeste Se-tentrional é necessária e urgente? Apesar de todas as considerações acima e mesmo que em prejuízo dos interesses da bacia, a utilização das águas do Rio São Francisco para uso em projetos de irrigação em outras bacias poderia se justificar, se atendesse aos requisitos de necessidade, urgência, oportunidade e justiça social.
Quando se analisa especificamente o Projeto de Transposição para o Nordeste Setentrional, em especial o Eixo Norte, constata-se que nenhum desses requisitos é atendido. O custo da água torna inviável, a princípio, o seu uso na agricultura. Para superar tal obstáculo, a viabilidade do projeto depende de um subsídio cruzado, pelo qual as populações das cidades, que mesmo dispondo de água a um custo menor na região, pagarão cerca de 30% a mais nas suas contas de água, para que seja possível cobrar um valor menor pelo uso na irrigação. Mesmo utilizando-se deste artifício, ainda não devidamente assumido pelos governos estaduais, o Banco Mundial estimou que o Eixo Norte só seria sustentável após 15 anos de operação. Em termos de justiça social pode-se assegurar que o projeto não se destina a atender as populações rurais dispersas, aquelas que realmente sofrem com o drama da seca. Para estas, o projeto oferece, no máximo, a instalação chafarizes ao longo dos canais. Significa dizer que as cenas das latas d’água na cabeça e dos carros-pipa vão continuar. Mesmo assim, os canais só atenderão uma pequena faixa de terra ao longo de suas margens – menos de 5% da área total do semi-árido - não se traduzindo em uma solução regional. Enquanto isso, soluções que efetivamente atendem à população dispersa, como a construção de um milhão de cisternas avançam timidamente, faltando mais de 93% para atingir tal meta. Em realidade, considera-se que o projeto é antieconômico e socialmente injusto em relação à população que vive no semi-árido da Bacia do Rio São Francisco, a qual nada está sendo oferecido apesar se sofrer os mesmos problemas do semi-árido setentrional. Pela primeira vez na história um governo retira água de uma região semi-árida, de população pobre e ainda insuficientemente atendida em termos de acesso à água, para levá-la outra região semi-árida, com o agravante do destino final das águas ser o litoral do Ceará e Rio Grande do Norte, atendendo aos interesses dos grandes empresários e políticos da região. Ressalte-se que, enquanto os IDHs na Bacia encontram-se entre os cem piores do País, nenhum município a ser cortado pelos canais de transposição se inclui nesta lista, haja visto que é no litoral que se concentram os maiores IDHs da região nordeste. A transposição das águas do Rio São Francisco para o Nordeste Setentrional representará uma limitação ao desenvolvimento futuro da bacia, uma vez que irá retirar entre 24% (na média) e 47% (no máximo) do saldo atual (269 m3/s) de vazão alocável da bacia, constituindo então um projeto de transferência de emprego e renda, com implicações socioeconômicas negativas.
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